I.- ANTECEDENTES        

El día 12 de abril de 2021 tuvo entrada en el Consejo Económico y Social Vasco escrito de Gogora, Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, organismo autónomo adscrito al Departamento de Igualdad, Justicia y Políticas Sociales del Gobierno Vasco, solicitando informe sobre el Anteproyecto de Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, según lo establecido en el artículo 3.1.a) de la Ley 8/2012, de 17 de mayo del Consejo Económico y Social Vasco.

Se trata de un Anteproyecto de Ley elaborado por el Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, Gogora, que, en el ejercicio de las competencias atribuidas por el artículo 9 del Estatuto de Gernika, relativo al deber de los poderes públicos de velar y garantizar el adecuado ejercicio de los derechos y deberes fundamentales de la ciudadanía y de impulsar una política tendente a la mejora de las condiciones de vida, desarrolla en el ámbito de Euskadi la Ley estatal de Memoria Histórica, Ley 52/2007 que desarrolla los derechos fundamentales y libertades en la materia, en consonancia con la Declaración Universal de Derechos Humanos y demás instrumentos de derecho internacional sobre memoria histórica y democrática ratificados por España. El anteproyecto tiene también su base en la competencia exclusiva en materia de desarrollo comunitario del artículo 10.39 del Estatuto de Autonomía.

Su objeto es la regulación de las políticas públicas para la Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, con el fin de promover la reparación moral y la recuperación de la memoria personal y familiar de quienes padecieron persecución o violencia, por razones políticas, ideológicas o de creencia religiosa durante la guerra civil y la dictadura y el fomento de los valores y principios democráticos, facilitando el conocimiento de los hechos y circunstancias acaecidos en el periodo que abarca desde la guerra civil, la dictadura franquista y la transición a la democracia hasta la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de Euskadi.

El día 12 de abril de 2021 se dio traslado del Anteproyecto de Ley a todos los miembros del Pleno del Consejo a fin de que remitieran sus propuestas y opiniones, dándose traslado de todas ellas a la Comisión de Trabajo pertinente, la Comisión de Desarrollo Social, según lo establecido en el Reglamento de Funcionamiento del Consejo Económico y Social Vasco. La Comisión de Desarrollo Social se reunió en sesión de trabajo el día 3 de mayo de 2021 para debatir una propuesta de Anteproyecto de Dictamen y acordó emitir Proyecto de Dictamen, que se elevó al Pleno del CES Vasco del día 7 de mayo de 2021 donde se aprueba por unanimidad.

II.- CONTENIDO

El texto del Anteproyecto de Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi consta de una Exposición de Motivos, 45 artículos distribuidos en doce Capítulos, dos Disposiciones adicionales, dos Disposiciones transitorias, una Disposición derogatoria y dos Disposiciones finales.

La Exposición de Motivos hace referencia a los hechos históricos acaecidos entre 1936 y 1978, que con el golpe militar dan inicio a la guerra civil, seguida de un largo periodo de dictadura franquista, hasta llegar a la transición y el Estatuto de Autonomía de Gernika. Construir la Memoria Democrática de Euskadi a partir del recuerdo de ese pasado y del más riguroso conocimiento histórico es el modo más firme de fortalecer la cultura democrática frente a los discursos de la negación, la exclusión y la intolerancia, para asegurar nuestro futuro de convivencia democrática.

A continuación, hace referencia a aspectos competenciales, afirmando que la Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi se inscribe en el contexto del derecho internacional de los derechos humanos y viene a responder y dotar de contenido a las obligaciones que de este derecho se derivan en el marco de actuación propio para la CAV.

El punto de referencia básico de esta materia es la Resolución 60/147, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 2005, relativa a los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Sobre esta Resolución se articulan los tres principios del derecho a la verdad, a la justicia y a la reparación como el referente normativo de mínimos que habría de permitir reconstruir la convivencia sobre bases democráticas y de derecho a una sociedad golpeada por los crímenes del derecho penal internacional y del derecho internacional humanitario. Se trata de reparar lo reparable, de conocer qué pasó para evitar su repetición y de que la verdad asista a las víctimas y a la sociedad como inicio de un nuevo pacto social sobre la base del Estado de Derecho. Este standard internacional se traslada al derecho interno español a través del artículo 10.2 de la Constitución, por el que las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades han de interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y tratados internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. Aquí encuentra su entronque la Ley 52/2007, de 26 de diciembre de Memoria Histórica, que reconoce y amplía derechos a quienes sufrieron la persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. La Ley de Memoria Histórica de Euskadi se inserta y desarrolla estas mismas referencias dentro del ámbito de sus competencias de conformidad con los artículos 9 y 10.39 del Estatuto de Gernika.

Esta ley vasca no surge del vacío, sino que cuenta como antecedentes con toda una serie de actuaciones de vocación reparadora, iniciadas ya en la década de los 80, intensificadas con el cambio de siglo, siguiendo la estela de las iniciativas de las asociaciones memorialistas, y adquiriendo creciente visibilidad. La creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, Gogora, mediante la Ley 4/2014, de 27 de noviembre culmina hasta la fecha la institucionalización de las políticas públicas de memoria en Euskadi, y, desde su constitución, ha desplegado múltiples iniciativas de investigación, divulgación y reconocimiento, desarrollando un Programa de Actuación cuatrienal.

Con la nueva ley, se pretende integrar y precisar actuaciones, haciendo una mejor contribución a crear condiciones para cristalizar la memoria crítica del pasado con su necesaria vocación de futuro

La Exposición de Motivos prosigue y finaliza con un recorrido del contenido de la nueva Ley..

Cuerpo Dispositivo

El Cuerpo dispositivo del Anteproyecto de Ley contiene las siguientes disposiciones:

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III.- CONSIDERACIONES GENERALES

Nos ha sido sometido a dictamen un anteproyecto legislativo destinado a convertirse en la primera Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, cuyo objeto será la regulación de las políticas públicas sobre la materia, y su finalidad, la de promover la reparación moral y la recuperación de la memoria personal y familiar de quienes sufrieron persecución o violencia por motivos políticos, ideológicos, o de creencia religiosa durante la guerra civil y la dictadura, y el fomento de los valores y principios democráticos. Para la consecución de estas finalidades, la nueva ley prevé facilitar el conocimiento de lo sucedido durante todo el periodo que abarca desde la guerra civil y el franquismo hasta la entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de Euskadi, y se apoya, de acuerdo con las referencias del derecho internacional en la materia, sobre los principios de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición.

La profundización en el pasado para la puesta en valor de la memoria y el sentimiento democrático como patrimonio común de la sociedad es un ejercicio que puede resultar doloroso, pero que es esencial para hacer efectivo un compromiso con la verdad y con quienes padecieron un daño injusto, y proyectar un presente y un futuro basados en la convivencia democrática y unos principios éticos.

Todas las sociedades necesitan reafirmarse en su presente a través de construcciones ciertas de su pasado, que les permitan tomar conciencia de la realidad. La conciencia facilita el compromiso y permite comprender que la salvaguarda de los derechos conseguidos pasa por la asunción de la obligación de defenderlos, y en este proceso, la figura de la Memoria es imprescindible.

Es esencial la acción institucional para salvaguardar la Memoria, reflexionando sobre lo acaecido y haciéndolo accesible a las nuevas generaciones, para preservar los logros del marco actual de libertades y para reconocer y poner en valor el sufrimiento de quienes lucharon por su consecución.

En este sentido, disponer en nuestro ordenamiento jurídico de una ley que tenga por objeto la regulación de las políticas públicas de la Memoria Histórica en Euskadi constituye una pieza necesaria en el esfuerzo por la realización de estos objetivos. Por consiguiente, el Consejo Económico y Social vasco acoge con agrado la iniciativa legislativa de Gogora y del Gobierno Vasco para la promulgación de una ley con el planteamiento y finalidades expuestos, y la valora muy positivamente.

Este Consejo es plenamente consciente de que la ausencia de una ley vasca de regulación de las políticas públicas de Memoria Histórica no ha significado que desde las instituciones vascas no se haya desarrollado una actuación institucional en esta área. Al contrario, ha de reconocerse la actividad llevada a cabo por Euskadi en este ámbito y de forma más temprana que Comunidades Autónomas que disponen en la actualidad de leyes específicas de Memoria Histórica, una actividad continuada, sostenida en el tiempo y dotada financieramente, que ha marcado incluso una posición de liderazgo en algunos campos, como el de la exhumación de fosas comunes.

Desde los años ochenta, paralelamente a los actos de excavación y homenaje surgidos de la iniciativa ciudadana, se registra en Euskadi una acción institucional tanto normativa, como de investigación y estudio, como de reconocimiento público de las víctimas de la guerra civil y del régimen franquista, que responden a una política pública de Memoria Histórica.

Ha contado incluso con foros institucionales específicos, como una Comisión Interdepartamental para investigar y localizar las fosas de personas desaparecidas durante la Guerra Civil, adscrita a Lehendakaritza, y creada en 2002, para saldar una deuda histórica de la sociedad vasca con las víctimas del franquismo. En este empeño, es de destacar el papel del Convenio de colaboración entre el Departamento de Justicia del Gobierno Vasco y la Sociedad de Ciencias Aranzadi, suscrito en 2003, con un trabajo pionero en el Estado en la exhumación de fosas comunes, en la investigación sobre la represión franquista, la investigación histórica y documental sobre personas desaparecidas, bases de datos relativa a personas desaparecidas o fusiladas, ubicación de fosas, recogida de testimonios, informes, …, entre otras actividades.

Mientras el Estado, en 2007, y otras Comunidades Autónomas, después, han ido dotándose de leyes de regulación de sus políticas públicas de Memoria Histórica, en Euskadi la actividad se ha articulado en torno a la colaboración con la Sociedad Aranzadi, con un trabajo intenso y estable, que no ha visto interrupciones en función de los vaivenes políticos, y que se ha erigido en referencia del trabajo de memoria histórica promovido en Euskadi tanto desde el ámbito institucional como desde los colectivos ciudadanos y de víctimas.

La aprobación en 2014 de la Ley 4/2014, de 27 de noviembre de creación del Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, Gogora, como el organismo encargado del impulso, desarrollo y gestión de la política pública relacionada con la promoción de la Memoria, con la misión de preservar y transmitir la Memoria Democrática de Euskadi, supone un paso importante en la evolución de las políticas de Memoria Histórica de Euskadi, al instaurar un sujeto institucional para el desarrollo de estas políticas y definir sus competencias.

La norma que dictaminamos representa un complemento necesario a la Ley 4/2014, en cuanto que constituye el instrumento jurídico de regulación de las políticas públicas para la Memoria Histórica de Euskadi y de definición del contenido de la actuación institucional en la materia, que viene, así, a sumarse al instrumento jurídico que determina el sujeto institucional de estas las políticas, la Ley 4/2014.

La Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi que ahora se promueve supone, por tanto, un nuevo salto cualitativo en el proceso de configuración de las políticas de Memoria Histórica en Euskadi, proyectando efectos positivos y deseables sobre diversos aspectos de éstas.

La aprobación de un instrumento jurídico con rango de ley para regular las políticas públicas de Memoria Histórica representa una elevación de status de la política, un refuerzo a la acción que se ha venido llevando a cabo, y aporta también mayor seguridad jurídica a las actuaciones.

La nueva cobertura legal marcará el ámbito de actuación de la política, lo que ayudará a comprender los contenidos de las actuaciones que se impulsan. Además, permitirá consolidar lo actuado y proporcionar cobertura jurídica a líneas de actuación que han venido surgiendo de la práctica y que no encuentran referente en la Ley del Instituto de la Memoria, Gogora.

Asimismo, permitirá dar coherencia y armonizar el conjunto de actuaciones que se desarrollan, que hasta el presente se han podido llevar a cabo de forma más fragmentada e inconexa, y dotarlas de una unidad de sentido, bajo unos principios y prioridades comunes.

Finalmente, aportará estabilidad a la actuación pública en la materia, y una mayor garantía de continuidad, que seguirá requiriendo de financiación y voluntad política.

En definitiva, entendemos que la adopción de una Ley en materia de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi es un paso muy positivo que redundará en beneficio del desarrollo de las políticas públicas en este ámbito, contribuyendo así a la consolidación e impulso, en mejores condiciones, de una materia esencial para la puesta en valor y preservación de la convivencia democrática de la sociedad vasca.

En cuanto a los aspectos sustantivos del Anteproyecto, el Consejo comparte sus contenidos, sin perjuicio de las consideraciones específicas que se expresan a continuación con el ánimo de aportar mejoras al texto que se nos ha presentado.

IV.- CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS

Artículo 1.- Objeto y finalidad

Esta primera disposición del proyecto legal establece el objeto del mismo, concretizado en la regulación de las políticas públicas relativas a la Memoria Histórica y Democrática de Euskadi, con la finalidad de promover la reparación moral y la recuperación de la memoria personal y familiar de quienes fueron víctimas de persecución o violencia por una serie de motivaciones tales como las políticas, ideológicas o de creencia religiosa, que se especifican, pero que podrían ser ampliables para cubrir la extensa casuística de colectivos que por motivos adicionales fueron también objeto de persecución o violencia. Así, la militancia y afiliación sindical sufrió de forma expresa las consecuencias del golpe militar de 1936 y la dictadura posterior ejerció distintas formas de represión contra la lucha obrera y la esencia del sindicalismo, negando los derechos básicos derivados de la misma. En este sentido, consideramos que las motivaciones sindicales deberían de estar igualmente señaladas entre las razones de persecución o violencia durante el franquismo e incluidas de forma expresa dentro de las actuaciones en el marco de la Memoria Histórica y Democrática de Euskadi.

Por otro lado, la finalidad de la nueva norma se identifica con “promover la reparación moral y la recuperación de la memoria personal y familiar de quienes padecieron…”. Sugerimos que se lleve más allá de la memoria personal y familiar para comprender también la social o colectiva, que resulta acorde con el espíritu de la Memoria Histórica y Democrática de Euskadi.

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Artículo 2.- Principios generales

El artículo 2 recoge los principios generales en los que se fundamenta la nueva ley. Enumera primeramente los principios de verdad, justicia, reparación, y garantía de no repetición, para proseguir con la enumeración de los valores democráticos de concordia, convivencia, pluralismo político, defensa de los derechos humanos, cultura de paz e igualdad de hombres y mujeres. Entendemos acorde con el espíritu de una ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi incorporar la justicia social en la enumeración de los valores democráticos en los que se fundamente, y proponemos su incorporación.

Respecto de la mención específica del principio de “garantía de no repetición” en el apartado 1, y que también se invoca en el apartado 4, nos parece que los términos empleados pueden resultar excesivos en tanto que se trata de un desiderátum. Desde este punto de vista, podría resultar más adecuada la fórmula de “voluntad firme de no repetición” que la actual de “garantía”.

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Artículo 3.- Personas Destinatarias

El artículo 3 recoge un amplio desglose de los colectivos que, como personas destinatarias, tendrán una consideración específica en el marco de la nueva ley. Dado el nivel de detalle con el que se formula esta disposición, proponemos que las personas que padecieron persecución y represión por la defensa de los derechos laborales de las y los trabajadores tengan también mención específica en la misma. Ya hemos hecho referencia en una consideración precedente a la militancia y afiliación sindical como causa de persecución y violencia durante la dictadura. Aunque entre los colectivos se recoge de forma expresa los sindicatos, dentro del nivel de detalle que se dota a las personas y colectivos a quienes se destina esta ley de Memoria Histórica, creemos que las personas que defendían los derechos laborales en aquel contexto histórico merecen también esta visibilización.

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Artículo 4.- Investigación para el esclarecimiento de la verdad

Proponemos que la mención a las libertades básicas que hace la redacción actual de la disposición en su apartado segundo, sea modificada por libertades fundamentales, dado el engarce de la materia que se regula con los contenidos del Título I de la Constitución española, “Derechos y deberes fundamentales”.

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Artículo 6.- Colaboración con la Administración de Justicia

El precepto atribuye a Gogora, Instituto de la Memoria, la Convivencia y los Derechos Humanos, el papel de colaboración con la Administración de Justicia. Consideramos que debería también añadirse la función de impulso de la actuación de la justicia dada la misión de transmitir y preservar la memoria democrática que tiene encomendada este instituto.

Artículo 10. Reconocimiento general

La nueva ley instaura en este punto el derecho de las víctimas a la obtención de un certificado emitido por el Gobierno vasco dirigido a la rehabilitación de su honor y a su satisfacción moral. Proponemos la adición de que la finalidad de este certificado sea esta rehabilitación de su honor y su justa satisfacción moral.

Proponemos también que el derecho a la obtención de este certificado se extienda a los familiares de las víctimas dado que éstas han podido fallecer. Al hilo de esta cuestión, nos parece muy oportuno que la nueva ley recoja una definición de víctima, en la que quede clarificado si esta condición corresponde únicamente a las personas y colectivos recogidos en el artículo 3 dedicado a las personas destinatarias, o si también comprende sus familiares.

Artículo 11.- Medidas y actos institucionales de recuerdo y reconocimiento de las víctimas de la guerra civil y la dictadura

La finalidad de reparación institucional de la Memoria Histórica requiere que la declaración inter-institucional que esta disposición prevé promover cuente con un muy amplio y plural respaldo. Es por ello, que consideramos que este respaldo ha de concitarse, no solo entre las fuerzas políticas, sino también las sociales, lo que debería de tener reflejo en el articulado con la correspondiente incorporación.

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Artículo 15.- Recuperación de personas desaparecidas durante la Guerra Civil y el Franquismo

En su apartado 1, se establece que Gogora adoptará las medidas y actuaciones necesarias para la localización y la identificación de las personas desaparecidas durante la Guerra Civil y la Dictadura Franquista en Euskadi y, si es posible, la recuperación y la identificación de sus restos.

Frente a la amplitud del enunciado, consideramos que parece más razonable señalar que Gogora adoptará en este ámbito las medidas y actuaciones necesarias que estén en su mano o para las que tenga competencia.

Artículo 17.- Localización, exhumación e identificación de las víctimas

En su apartado 5, se establece que el Gobierno Vasco, a través de Gogora, y de acuerdo con las entidades locales, dignificará las fosas de las víctimas, en aquellos casos donde resulte técnicamente imposible la exhumación y así asegurar su conservación. En torno al término dignificar se crea una obligación para el Gobierno vasco y un derecho para las víctimas que conviene recoger con mayor nivel de detalle. En el artículo 23.4 se menciona respecto de las obligaciones de las y los titulares de bienes declarados Lugares, Espacios e Itinerarios de la Memoria de Euskadi el “garantizar su perdurabilidad, identificación y señalización adecuada”. Solicitamos que se efectúe un ejercicio análogo de pormenorización para este supuesto del artículo 17.5 en torno al concepto de “dignificación”, y las obligaciones y derechos que entraña, referido a fosas de víctimas en los casos donde resulte técnicamente imposible su exhumación.

Artículo 19.- Pruebas genéticas

En el apartado 3, al especificar una norma jurídica concreta, la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, conviene añadir “o la Norma que la sustituya”.

Artículo 23.-  Lugares, Espacios e Itinerarios de Memoria Histórica de Euskadi

Además de definir los Lugares, Espacios e Itinerarios de Memoria Histórica de Euskadi y de prever su inclusión en el Catálogo de Lugares, Espacios e Itinerarios, cuya gestión y mantenimiento queda atribuida a Gogora, consideramos importante que en este artículo 23 se prevea también la difusión de los hechos o la significación histórica o simbólica de los Lugares, Espacios e Itinerarios, por lo que proponemos la inclusión de un nuevo apartado, que contemple el establecimiento de los correspondientes medios de difusión e interpretación.

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Artículo 27.- NUEVO ARTÍCULO.- Utilización de Espacios Públicos contraria a la Memoria Histórica de Euskadi

Para completar los supuestos previstos en el Capítulo VIII dedicado a “Símbolos contrarios a la Memoria Histórica” proponemos incorporar un nuevo artículo que contemple supuestos de posible utilización de espacios públicos para la celebración de actos de exaltación del golpe militar o del franquismo o de descrédito o humillación de sus víctimas, instando a las administraciones públicas vascas, en el marco de sus competencias, a no permitir los mismos.

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Artículo 38.- Plan de Actuación cuatrienal

El artículo 38, que en su apartado 1, prevé la aprobación al inicio de cada legislatura de un Plan de actuación cuatrienal, suscita dudas en su redacción. Al conjugar una duración cuatrienal del plan con una aprobación del mismo al inicio de cada legislatura, se plantean problemas de interpretación sobre la vigencia de estos planes cuatrienales, de cuatro años de duración, por definición, pero que pueden enfrentar situaciones en las que la legislatura no culmine sus cuatro años de duración, como en los supuestos de finalización anticipada de legislatura. La redacción, por tanto, ha de ser revisada y el legislador, elegir entre “un plan cuatrienal” o “una aprobación del plan al inicio de cada legislatura”. Ante dicha disyuntiva, desde el CES abogamos por que el plan sea cuatrienal, independientemente de cuándo comience la legislatura, puesto que entendemos que esta alternativa aporta mayor estabilidad al plan e independencia al organismo que lo ejecuta.

Artículo 41.- Infracciones

El articulo 41, en su apartado 3, recoge una pluralidad de supuestos que quedan tipificados como infracciones muy graves. En esta consideración específica queremos detenernos sobre la formulación de la letra f), en la que compartimos plenamente la categorización como infracción muy grave de las conductas que se contemplan. Hacemos esta llamada al legislador porque, siendo conscientes de que las conductas referidas inciden sobre una área en que se encuentra implicado el derecho a la libertad de expresión, cuyos contornos se encuentran actualmente en evolución, nos parece importante que, para garantizar la eficacia de la tipificación de esta letra f), se haga un particular esfuerzo en la precisión y concreción del tipo a fin de conjugar las garantías de todos los derechos fundamentales que están en juego en el mismo.

V.- CONCLUSIONES

El CES Vasco considera adecuada la tramitación del Anteproyecto de Ley de Memoria Histórica y Democrática de Euskadi  con las observaciones que se efectúan en este Dictamen.

En Bilbao, a 7 de mayo de 2021

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