DICTAMEN
11/21 SOBRE EL ANTEPROYECTO DE LEY DEL SISTEMA VASCO DE GARANTÍA
DE INGRESOS Y PARA LA INCLUSIÓN
I.-
INTRODUCCIÓN
El día 13 de octubre de 2021 tuvo
entrada en el Consejo Económico y Social Vasco escrito del
Departamento de Trabajo y Empleo, solicitando informe sobre el
“Anteproyecto de Ley del Sistema Vasco de Garantía de
Ingresos y para la Inclusión”, según lo
establecido en el artículo 3.1 de la Ley 8/2012, de 17 de
mayo, del Consejo Económico y Social Vasco.
La iniciativa legislativa que se nos consulta
tiene como objeto regular el Sistema Vasco de Garantía de
Ingresos y para la Inclusión, que se dirige a prevenir el
riesgo de exclusión de las personas, a paliar situaciones de
exclusión personal, social y laboral, a garantizar el
desarrollo de una vida digna y a promover la plena inclusión
en la sociedad de quienes carezcan de suficientes recursos
personales, laborales, sociales o económicos. Para ello, el
principal fin de la nueva ley es adaptar el funcionamiento del
conjunto del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y de
Inclusión, y muy especialmente el de las prestaciones
económicas que lo integran, actualizando la Ley 18/2008, de 23
de diciembre, para la Garantía de Ingresos, y las
disposiciones que de esta se derivan.
De manera inmediata fue enviada copia del
documento a todos los miembros del Pleno del Consejo a fin de que
remitieran sus propuestas y opiniones y dar traslado de estas a la
Comisión de Trabajo pertinente, según lo establecido en
el Reglamento de Funcionamiento del Consejo Económico y Social
Vasco. El 2 de noviembre de 2021 se reúne la Comisión
de Desarrollo Social y, a partir de los acuerdos adoptados, se
formula el presente Proyecto de Dictamen para su elevación al
Pleno del Consejo de 11 de noviembre donde se aprueba por unanimidad.
II.-
CONTENIDO
El “Anteproyecto
de Ley del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la
Inclusión”
consta de exposición de motivos, nueve títulos
estructurados en ciento cuarenta y siete artículos, siete
disposiciones adicionales, seis transitorias, una disposición
derogatoria y cuatro finales.
Explica la
exposición de motivos, en primer lugar, que las rentas
garantizadas son una parte esencial del modelo de protección
social europeo y la mayor parte de los países de Europa
cuentan con este tipo de medidas, y que resulta innegable el impacto
positivo que tienen tanto en lo que se refiere a la reducción
de la pobreza −especialmente la severa−, como a la mejora
de las condiciones de vida de las familias que las perciben.
En Euskadi, tras
más de treinta años de desarrollo, el sistema de
garantía de ingresos e inclusión social se ha
convertido en una de las principales señas distintivas del
autogobierno vasco, un éxito colectivo y un referente fuera de
nuestras fronteras. Con un gasto público y una capacidad de
protección similar a la de los sistemas de este tipo que
existen en los países de nuestro entorno, las prestaciones de
garantía de ingresos protegen de la pobreza severa a la
inmensa mayoría de quienes las perciben y reducen
drásticamente los niveles generales de pobreza y exclusión
social.
No obstante, el
crecimiento económico posterior a la crisis financiera de 2008
no ha impedido que la pobreza y la exclusión social crezcan en
Euskadi. El efecto que explica el crecimiento de la pobreza incluso
en tiempos de bonanza tiene que ver con el desigual incremento de los
ingresos de los diferentes grupos de renta y con el consiguiente
incremento de los umbrales de pobreza. El propio crecimiento
económico –al no repartirse de forma uniforme entre
todos los grupos de renta− está en parte provocando el
crecimiento de la pobreza, medida en términos relativos.
En términos
más generales, el aumento del desempleo, el crecimiento en el
número de las personas paradas de larga duración, la
falta de recursos de las personas migrantes, la feminización
del riesgo de exclusión, la discapacidad o la situación
de las personas pensionistas con escasos recursos económicos
son solo algunos ejemplos de los distintos factores que han
contribuido al incremento del volumen de personas necesitadas de
protección.
Por otra parte,
como consecuencia de la crisis sociosanitaria y socioeconómica
provocada por la pandemia del COVID19, el panorama ha empeorado de
manera destacable. La brusca caída de la actividad económica
derivada de las medidas adoptadas para evitar la transmisión
del virus ha tenido como consecuencia un notable incremento de las
tasas generales de desempleo, una importante mortalidad empresarial
y, sin duda, un incremento en las tasas de pobreza y exclusión,
además de un cambio drástico en el perfil de las
personas afectadas y en los itinerarios vitales que llevan de la
integración a la exclusión, y viceversa.
A estos cambios se
añaden los derivados de la aprobación del Real
Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el
ingreso mínimo vital (IMV), que nace como prestación
económica de Seguridad Social en su modalidad no contributiva,
con el objetivo principal de garantizar, a través de la
satisfacción de unas condiciones materiales mínimas, la
participación plena de toda la ciudadanía en la vida
social y económica, rompiendo el vínculo entre ausencia
estructural de recursos y falta de acceso a oportunidades en los
ámbitos laboral, educativo, o social de las personas.
La aprobación
del IMV obliga a replantear y a rediseñar el conjunto del
sistema vasco de garantía de ingresos e inclusión
social por dos razones esenciales. Por una parte, se plantea como una
prestación “suelo”,
un mínimo común que ofrece la oportunidad de que el
sistema vasco de garantía de ingresos e inclusión
extienda su protección a todas aquellas personas domiciliadas
en Euskadi que se hallen en situación de necesidad. Por otra
parte, la transferencia a Euskadi de la gestión del IMV hará
posible una gestión integrada del conjunto de las prestaciones
económicas que conforman el sistema vasco de garantía
de ingresos, dando una mejor respuesta a las necesidades de la
ciudadanía.
Todo ello hace
preciso adaptar las medidas de protección social, de garantía
de ingresos mínimos y de inclusión. El objetivo será,
por un lado, mejorar la cobertura y el acceso a las prestaciones
económicas que ofrece el sistema de garantía de
ingresos y, por otro, mejorar el acceso de la ciudadanía vasca
con dificultades para desenvolverse en la vida laboral y social, a
servicios sociales y de empleo de calidad. Para ello, el principal
fin de la nueva ley es adaptar el funcionamiento del conjunto del
sistema vasco de garantía de ingresos y de inclusión, y
muy especialmente el de las prestaciones económicas que lo
integran, a los profundos cambios que desde la aprobación del
marco normativo vigente se han venido produciendo en el seno de la
sociedad vasca desde la aprobación del marco normativo vigente
(la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de
Ingresos, y las disposiciones que de esta se derivan).
Con ese punto de
partida, los criterios básicos que han guiado la elaboración
de la norma son los siguientes:
Profundizar en la
aplicación del enfoque familiar y amigable con la infancia de
la política vasca de garantía de ingresos,
multiplicando, específicamente, su capacidad para combatir la
pobreza infantil y la transmisión intergeneracional de la
exclusión social.
Clarificar el
concepto de unidad de convivencia, garantizando el acceso a las
prestaciones de todas las unidades de convivencia que puedan residir
en un mismo domicilio y, al mismo tiempo, estableciendo mecanismos
que tengan en cuenta las economías de escala que se producen
en el caso en el que diversas unidades familiares compartan un mismo
domicilio y fomenten la agrupación de las personas sin
vínculos familiares en unidades pluripersonales.
Ajustar el
sistema de cálculo de la prestación, asegurando la
suficiencia y la racionalización de las cuantías
garantizadas, especialmente en el caso de las familias de mayor
tamaño.
Mejorar la
atención a las necesidades y colectivos que hoy no están
adecuadamente cubiertos, evitando la desigualdad en el acceso al
sistema.
Facilitar una
gestión más eficaz de las prestaciones, reconociendo
el derecho de las personas usuarias a relacionarse por medios
electrónicos, favoreciendo el acceso por las declaraciones
responsables, racionalizando los procedimientos de actualización
de las cuantías y el control de las prestaciones y
garantizando una mayor seguridad jurídica de las personas
perceptoras.
Reforzar el
acompañamiento laboral de los servicios de empleo como el
acompañamiento social de los servicios sociales, mediante la
introducción de procedimientos de diagnóstico,
estratificación o segmentación capaces de identificar
las necesidades de las personas beneficiarias y de prescribir los
servicios de apoyo que esas necesidades requieren.
Impulsar la
activación laboral de las personas beneficiarias,
favoreciendo la implicación de las empresas vascas y de la
economía solidaria en la lucha contra la exclusión.
Consolidar un
sistema estructural de bonificación del empleo que evite la
trampa de la pobreza y dé respuesta a la pobreza en el
empleo.
Mejorar la
gobernanza del conjunto del sistema para la garantía de
ingresos y la inclusión social, facilitando la participación
del conjunto de las administraciones competentes, y del Tercer
Sector social, en su gestión.
Consolidar las
políticas de garantía de ingresos e inclusión
social mediante el refuerzo de los mecanismos que permitan
estabilizar, articular e impulsar las actividades de investigación,
innovación, evaluación, difusión, análisis
y formación que se realizan en la actualidad, en el marco de
una estrategia más amplia de I+D+i en este ámbito.
La nueva Ley se
estructura en nueve títulos,
el primero de los cuales,
dedicado a las disposiciones
generales, se inicia con la
identificación del objeto de la norma, que es la regulación
del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión,
estableciendo, a su vez, la finalidad a que este Sistema se dirige.
Se define el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la
Inclusión en el artículo 2, a la vez que se establece
su estructura organizativa, primera manifestación de la
interacción de los servicios sociales, de vivienda, educación
y salud en aquel Sistema, que tendrá su reflejo a lo largo del
texto de la ley.
A los principios y
modelo de atención del Sistema Vasco de Garantía de
Ingresos y para la Inclusión, que mantienen las señas
de identidad de la Ley 18/2008, se suma la identificación de
sus componentes, que sí incorporan novedades significativas.
De un lado, la distinción conceptual que apunta el artículo
6 entre prestaciones económicas (RGI e IMV) y ayudas (AES), en
tanto llevan a aparejado un diferente régimen jurídico,
ligado a la categorización de las primeras como derechos
subjetivos, naturaleza ajena a las AES.
De otro, el
artículo 7 introduce modificaciones en los instrumentos y
servicios orientados a la inclusión laboral y social: en
primer lugar, identificando con mayor pormenor el conglomerado de
herramientas que se ponen a disposición de las personas para
el logro de la inserción laboral y social. En segundo lugar,
distinguiendo los servicios que se subsumen específicamente en
el objetivo de la inserción laboral, identificados como
servicios de apoyo y mejora de la empleabilidad, de los servicios de
apoyo y mejora de la inclusión social.
El artículo
9, cierre del título I, introduce por primera vez la relación
de derechos de las personas titulares y beneficiarias de las
prestaciones, ayudas y servicios del Sistema Vasco de Garantía
de Ingresos y para la Inclusión.
El título
II, referido a las
prestaciones económicas
y ayudas del Sistema Vasco de
Garantía de Ingresos y para la Inclusión, contiene la
regulación sustantiva de las mismas, respetando lo dispuesto
en la normativa reguladora del IMV. Se estructura en cuatro
capítulos.
El capítulo
primero, dedicado a las disposiciones generales, contiene como
novedad más significativa la que deriva del artículo
11, dedicado a las características de las prestaciones, que
atribuye a la RGI la caracterización de indefinida, además
de complementaria y de naturaleza subsidiaria e intransferible. La
ley introduce ex novo
esta característica, que responde a la consideración de
la prestación como verdadero derecho subjetivo, eliminando
cargas innecesarias a sus titulares, como la necesidad de su
renovación periódica.
Otra de las
novedades es la supresión de las modalidades de la RGI (renta
básica para la inclusión y protección social y
renta complementaria de ingresos de trabajo). En esta ley pasa a ser
una única prestación, que variará en su cuantía
en función del conjunto de recursos de la unidad de
convivencia y de las circunstancias de sus miembros, resultando un
modelo prestacional más sencillo y comprensible para sus
destinatarios y destinatarias.
El capítulo
segundo regula la RGI. Se estructura en cinco secciones, que abarcan
desde el artículo 15 al artículo 44.
La sección
1ª, dedicada a la definición de la prestación, a
las personas titulares y beneficiarias, contiene importantes
modificaciones respecto a la Ley 18/2008:
1) Facilita el
acceso a las familias con personas menores de edad y adultas con
discapacidad reconocida de, al menos, el 33% o calificación de
dependencia, reduciendo el tiempo exigido de empadronamiento y de
residencia efectiva en algún municipio de la CAPV a dos años,
frente a los tres actuales, que continúan siendo la regla
general.
2) Facilita el
acceso a la RGI a través de la combinación de dos
medidas: la supresión de la exigencia de que la unidad de
convivencia se halle constituida con una antigüedad determinada
–hasta ahora, un año-, y de la exigencia del ejercicio
previo de derechos vinculados exclusivamente a pensiones y
prestaciones públicas, eliminando la obligación de
hacer valer todo derecho de contenido económico que pudiera
corresponder a la persona solicitante o a cualquier miembro de la
unidad de convivencia.
3) Los artículos
17, 18 y 19 identifican los colectivos que, por su especial
vulnerabilidad, exigen la relajación de ciertos requisitos de
acceso -edad y periodo exigible de empadronamiento y residencia
efectiva o de uno solo de ellos, según los casos-. Se
incorporan a los colectivos ya existentes las víctimas de
trata de seres humanos y de explotación sexual, las personas
que hayan estado sujetas al sistema de protección de menores,
las víctimas del terrorismo, en un gesto de reparación
histórica, las personas con una discapacidad reconocida de, al
menos, el 33% o con calificación de dependencia, y aquellas de
entre 18 y 23 años que residan en domicilio distinto al de los
progenitores y las progenitoras, al menos, durante un año y en
los dos últimos hayan permanecido en situación de alta
en cualquiera de los regímenes que integran el Sistema de la
Seguridad Social durante un mínimo de 240 días.
4) El artículo
21 contempla una situación cada vez más frecuente, la
de las personas casadas o con un vínculo análogo al
conyugal que residen en domicilios distintos. No es esta
circunstancia impeditiva del acceso o mantenimiento de la prestación,
si bien se exige que la distinta residencia esté avalada por
causa debidamente justificada.
La sección
2ª regula las unidades de convivencia, para cuya definición
se ha partido de la realidad sociológica y de los análisis
prospectivos sobre las características de los hogares de la
CAPV, de manera que el artículo 25 define la unidad de
convivencia básica en torno a la familia con vínculos
de parentesco, matrimonial o análogo al conyugal, pero
reduciendo el grado de consanguinidad y afinidad considerados. Por lo
que se refiere a las unidades excepcionales (artículo 26), se
incorporan a las ya existentes las víctimas de trata de seres
humanos y de explotación sexual y las personas pensionistas.
El artículo
27 colma el vacío actual definiendo la relación análoga
a la conyugal a los efectos de esta ley, en paralelismo con la Ley
2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, pero
considerando, a su vez, la realidad de las parejas no formalizadas.
Finalmente, se elimina el límite de un número máximo
de RGI reconocidas por domicilio, reivindicación del Tercer
Sector, propuesta igualmente por el Ararteko.
La sección
3ª regula las obligaciones de las personas titulares y
beneficiarias, introduciendo cambios dirigidos a objetivar el
catálogo de obligaciones por su directa conexión con la
finalidad a la que sirve la prestación, eliminando deberes, de
funcionalidad inexistente o cuya comprobación exige la
intromisión en la esfera privada.
Asimismo, el
artículo 29 introduce el deber de comparecencia, que encuentra
justificación en el deber de colaboración y en la
necesidad de establecer un mecanismo eficaz que permita comprobar el
requisito de la residencia efectiva, de singular relevancia en
aquellos supuestos en los que existan indicios sólidos de una
percepción indebida o fraudulenta de la prestación.
La Sección
4ª, dedicada a la determinación de la cuantía,
introduce cambios significativos:
1) De un lado, la
renta máxima garantizada que corresponde a una unidad de
convivencia viene determinada, en el artículo 31, por la suma
de determinadas cuantías:
Cuantía
base, regulada en el artículo 32, expresión del gasto
mínimo que se dedica en un domicilio en Euskadi a la
satisfacción de las necesidades básicas. Su cuantía,
referenciada mensualmente, vendrá determinada por la Ley de
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi,
si bien el año de la entrada en vigor de la ley se hará
coincidir con el importe de la renta garantizada mensual que
corresponda a una persona beneficiaria individual del IMV.
Complementos
individuales, regulados en el artículo 33.1, que cuantifican
el reparto de los gastos de la unidad de convivencia en función
del número de las personas que la integran, tomando como
referencia los coeficientes de equivalencia de la unidad familiar
que derivan del Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema
de estandarización de la renta familiar en el marco de las
políticas de familia.
Complementos
vinculados a las características de la unidad de convivencia,
regulados en el artículo 33.2, que se aplicarán a las
unidades de convivencia monoparentales, a las constituidas por
víctimas de violencia de género o violencia doméstica,
de trata seres humanos y de explotación sexual, por
pensionistas y a aquellas integradas por una o varias personas con
una discapacidad igual o superior al 33%, que no perciban pensión
por este motivo.
2) Por su parte,
el artículo 34 regula la determinación de los periodos
computables en el cálculo de recursos determinantes del acceso
a la prestación, delimitándolo al mes de la solicitud,
y previendo actualizaciones trimestrales de la cuantía.
3) De otro, el
establecimiento en el artículo 35 de un coeficiente corrector
para el cálculo de la cuantía base y de los
complementos en caso de concurrencia de más de una unidad de
convivencia residente en el mismo domicilio, que refleja las
economías de escala que se generan en estas circunstancias.
4) Finalmente, la
regulación de los estímulos al empleo en el artículo
40, de orden más programático, apunta un cambio radical
en la concepción de los incentivos al empleo al exigir
estabilidad en los mecanismos que se definan reglamentariamente, lo
que implicará el fin de su duración temporal por el
efecto desincentivador en las personas perceptoras de rentas del
trabajo de mantenerse en el mercado laboral.
La sección
5ª regula la suspensión y extinción de la
prestación. La ley mantiene el régimen clásico
de la suspensión y extinción de la prestación
desvinculado del ejercicio de la potestad sancionadora. El
mantenimiento de aquellas categorías conceptuales se rodea,
sin embargo, de importantes modificaciones:
1) Se introduce en
los artículos 43 a 45 un mecanismo de protección de las
unidades de convivencia de gran relevancia para aquellas unidades
integradas por menores de edad, inédito hasta la fecha. Se
trata de la suspensión parcial del pago de la prestación
en caso de pérdida temporal de los requisitos para su
reconocimiento, de ocupación temporal de una plaza de un
servicio residencial de carácter social, sanitario o
sociosanitario, financiada en su integridad con fondos públicos
o de incumplimiento de determinadas obligaciones.
2) El artículo
45 regula por primera vez los supuestos en que se entenderán
justificados la reducción de jornada, la excedencia
voluntaria, el rechazo, abandono, absentismo de un curso de formación
para el empleo o de la participación en un proceso de
selección para el empleo. El artículo 46 identifica,
asimismo, los casos en que se considera justificado el rechazo de una
oferta de empleo o el cese voluntario de la actividad laboral.
3) El artículo
46, dedicado a los efectos de la suspensión, determina el
tiempo de duración, la fecha de efectos y de finalización
de la misma.
4) El artículo
47, referido a la suspensión cautelar de la prestación,
contempla por vez primera la imposibilidad de que aquella pueda
afectar a la cuantía base de la prestación, en caso de
ausencia de recursos, o a la cuantía resultante si los
hubiera, cuando la unidad de convivencia que se ve afectada por la
medida cautelar integre menores de edad.
5) El artículo
48 relaciona los supuestos determinantes de la extinción del
derecho a la prestación y sus efectos. A la pérdida de
la prestación propia de la extinción, se sumará
la imposibilidad de solicitarla nuevamente durante un año, en
el caso de la generalidad de los incumplimientos determinantes de la
extinción de la RGI, y de dos, si la extinción trae
causa de inexactitudes, falsedades u omisiones de carácter
esencial en la declaración responsable y otras circunstancias
vinculadas a estas, que evidencien la improcedencia de la prestación
reconocida.
6) Finalmente, el
artículo 49 cierra la sección regulando los efectos de
la extinción de la prestación cuando en la unidad de
convivencia se integren personas menores de edad. Este precepto
encuentra razón de ser en lo dispuesto en el artículo 2
de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección
Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código
Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que impone a las
instituciones, públicas o privadas, a los tribunales, y a los
órganos legislativos la valoración y consideración
como primordial del interés superior del menor sobre cualquier
otro interés legítimo que pudiera concurrir.
El capítulo
tercero, dedicado a las AES, completa el dispositivo económico
del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión.
Se articulan como prestación social autonómica de
carácter asistencial, destinadas a personas que disponen de un
nivel de recursos insuficiente para hacer frente a gastos
específicos, de carácter ordinario o extraordinario,
necesarios para prevenir, evitar o paliar situaciones de marginación
social.
Su regulación
no introduce cambios significativos respecto a la Ley 18/2008, más
allá de los que precisan la adaptación a la
configuración de las unidades de convivencia contempladas en
esta ley y la consideración del conjunto de recursos de las
personas beneficiarias, que resultan comunes a la RGI.
El capítulo
cuarto regula el régimen económico de las prestaciones
y ayudas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la
Inclusión de modo paralelo al establecido en la Ley 18/2008,
si bien introduce tres novedades destacables:
a) La regulación
del régimen de reintegro de prestaciones y ayudas
indebidamente percibidas, contenida en el artículo 64 de la
ley, que establece la regla de la ejecutividad del deber de
reintegrar las cantidades indebidamente percibidas una vez sea firme
en vía administrativa la resolución que lo declara, así
como la preferencia del pago por compensación.
b) La previsión
de responsabilidad solidaria de las personas titulares y
beneficiarias de las prestaciones del Sistema Vasco de Garantía
de Ingresos y para la Inclusión, y de quienes, en virtud de
hechos, omisiones, negocios o actos jurídicos, participen en
la obtención de una prestación de forma fraudulenta.
c) La definición
del régimen de prescripción de prestaciones
indebidamente percibidas que, manteniendo el plazo general de cuatro
años en consonancia con el que deriva de la normativa
aplicable a los derechos de la Hacienda General del País
Vasco, establece el dies a quo
del cómputo del plazo, así como la relación de
los supuestos en que se interrumpe el mismo, en beneficio de la
seguridad jurídica.
El título
III, dedicado a los
procedimientos, está
integrado por cuatro capítulos.
El capítulo
primero, dedicado a disposiciones generales, regula la competencia
para la tramitación y reconocimiento de las prestaciones y
ayudas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la
Inclusión, los principios informadores del procedimiento, los
derechos de las personas en el marco de los procedimientos vinculados
a las prestaciones y ayudas previstos en esta ley, el derecho a
relacionarse por medios electrónicos y las notificaciones y
comunicaciones electrónicas.
Este capítulo
ilustra la evolución y el cambio que pretende imprimirse a la
gestión del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y
para la Inclusión, agilizando la tramitación de las
prestaciones y ayudas y orientando su actuación al servicio de
ciudadanas y ciudadanos.
En concreto, el
artículo 69 regula el derecho a relacionarse por medios
electrónicos garantizando la accesibilidad de los servicios
electrónicos, salvaguardando el derecho a la no exclusión
digital, reconociendo a las Entidades del Tercer Sector Social de
Euskadi un papel en la transformación hacia un entorno cada
vez más digital y apostando por la alfabetización
digital de las personas titulares y beneficiarias de las prestaciones
del Sistema regulado por esta norma.
El capítulo
segundo, dedicado al reconocimiento de las prestaciones, se
estructura en dos secciones: la primera, dedicada al procedimiento,
regula el inicio, la subsanación, instrucción y
resolución y contiene una regulación precisa de los
modelos normalizados de solicitud; la segunda, referida a las
declaraciones responsables, supone una importante novedad de esta
ley. Refleja el máximo reconocimiento de la confianza en las
personas destinatarias del Sistema Vasco de Garantía de
Ingresos y para la Inclusión y, también, la asunción
por estas de una responsabilidad plena vinculada a la trascendencia
de los efectos de aquella declaración.
Las declaraciones
responsables facilitan el acceso a la prestación de todas
aquellas personas que se hallen en una situación acuciante,
salvaguardando paralelamente los intereses públicos ya que, en
torno a las mismas, se generan importantes dinámicas de
control dirigidas a evitar menoscabos en el Sistema, estableciendo
rigurosas consecuencias derivadas de la falsedad, inexactitud
esencial o cualquier otra circunstancia anudada a la declaración
responsable que evidencie la improcedencia del reconocimiento de la
prestación.
El capítulo
tercero regula los procedimientos de actualización de cuantía
y control de las prestaciones.
Lo más
significativo del primero de ellos es que somete todos los
reconocimientos de la RGI a una revisión trimestral para
determinar la cuantía que corresponderá en el trimestre
siguiente. Se cuida el procedimiento de calibrar los periodos
considerados, debidamente dimensionados a las posibilidades de
gestión de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, estableciéndose
seguidamente las consecuencias del silencio administrativo.
Por otra parte, el
procedimiento de control, cuyo objeto es la comprobación del
cumplimiento de los requisitos y obligaciones de la persona titular y
de las integrantes de la unidad de convivencia, no presenta novedades
significativas, más allá de establecer la periodicidad
en que habrá de llevarse a cabo.
La ley prevé
en su artículo 85 la utilización de sistemas de
inteligencia artificial en el control de las prestaciones; lo hace
consciente del protagonismo que adquirirán en el quehacer de
la totalidad de las administraciones públicas en los próximos
años y desde el compromiso declarado de un uso ético de
los mismos.
El capítulo
cuarto, dedicado a la protección de datos de carácter
personal y al suministro de información, proclama el respeto a
la legislación de protección de datos y la
confidencialidad de los datos de todas las personas que consten en
los expedientes para la gestión de las prestaciones del
Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión
y detalla las información precisa para la adecuada gestión
de las mismas, en una expresión de máxima transparencia
y, también, de la responsabilidad de todas las
administraciones y entidades públicas en el deber de
colaboración para el adecuado ejercicio de las competencias
que Lanbide-Servicio Vasco de Empleo tiene atribuidas.
Igualmente, se
aborda el deber de suministro de información de las personas
físicas o jurídicas privadas y de las entidades sin
personalidad, se identifica la información relevante que podrá
solicitarse, así como las garantías que habrán
de rodear aquella solicitud.
El título
IV, dedicado a la
potestad de inspección y a la potestad sancionadora,
se estructura en dos capítulos.
El primero,
dedicado a la potestad inspectora, cuya regulación sigue los
parámetros clásicos de vigilancia y control de la
normativa en una contribución decisiva a la preservación
de los fundamentos del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y
para la Inclusión, de los derechos de las personas titulares y
beneficiaras, y de la corrección y ajuste de las prestaciones
a los parámetros normativos de acceso y mantenimiento.
El artículo
90 prevé la aprobación anual del plan de asistencia,
inspección y control, cuyo objeto será la prevención,
investigación y control de incumplimientos, así como la
promoción del cumplimiento voluntario de las obligaciones para
el reconocimiento y percepción de prestaciones del Sistema
Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión.
Por lo demás,
la regulación de las funciones y facultades de la Inspección
de Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, a que se refieren los artículos
93 y 94, son las necesarias en garantía de la preservación
del cumplimiento de lo dispuesto en esta ley y en la normativa que la
desarrolle, como también la consideración del auxilio a
la labor inspectora, prevista en el artículo 89, que permitirá
el desarrollo de aquella labor desde parámetros análogos
a las de cualquier otra inspección.
El capítulo
segundo está dedicado a la potestad sancionadora. Su artículo
97 regula la responsabilidad por la comisión de las
infracciones previstas en la ley, estableciendo la responsabilidad de
las personas mayores de 16 años, en debida correlación
con la posibilidad de acceder al trabajo prevista en el Real Decreto
Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, atendiendo a la
funcionalidad del empleo como uno de los ejes sobre el que esta ley
vertebra la inclusión de las personas.
Las sanciones
incorporan tres novedades fundamentales:
a) La primera,
relacionada con la eliminación de las sanciones de multa para
las infracciones más graves cometidas por personas titulares o
beneficiarias de las prestaciones y ayudas, si bien se anuda a las
mismas la extinción de las prestaciones, del cobro de las
ayudas de emergencia social y, en su caso, devolución de las
percibidas, así como la imposibilidad de acceder a las mismas
durante un tiempo que oscila entre el año y medio y los tres
años, que podrá ampliarse hasta los cinco en
circunstancias de singular gravedad. En la determinación de
los efectos anudados a la sanción de extinción de la
prestación se ha atendido al superior interés del
menor, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley
Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica
del Menor, de modificación parcial del Código Civil y
de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
b) La segunda,
vinculada a la previsión de un catálogo de sanciones
para aquellas personas responsables que no sean titulares o
beneficiarias de las mismas.
c) La tercera,
previendo la posibilidad de que las personas responsables mayores de
dieciséis años y menores de dieciocho puedan sustituir
las sanciones establecidas en el artículo 102, siempre con su
expreso consentimiento, por prestaciones de interés social que
se prolongarán en periodos ajustados a la minoría de
edad, respetando, así, el principio de legalidad en materia
sancionadora. Se ha considerado que las prestaciones de interés
social, por su finalidad educativa y por las garantías que se
anudan a su cumplimiento, resultan especialmente adecuadas para las
personas menores de edad.
El título
V regula los
instrumentos y servicios orientados a la inclusión social y
laboral. Los cuatro capítulos
que integran este título abordan, respectivamente, las
disposiciones generales relativas a estos servicios, las herramientas
establecidas para el diagnóstico social y laboral y la
valoración de necesidades de las personas beneficiarias, el
PIPEI (Programa Integrado y Personal de Inclusión), y los
programas y servicios de inclusión laboral y social.
En lo que se
refiere a las disposiciones generales, la principal novedad radica en
la asignación del profesional o de la profesional de
referencia, que, en los casos de las personas destinatarias de
servicios de inserción laboral, se asignará por
Lanbide- Servicio Vasco de Empleo.
El capítulo
segundo introduce la aplicación, con carácter
inmediato, de una herramienta de triaje dirigida a detectar las
necesidades de las personas beneficiarias e identificar los sistemas
que han de intervenir en su diagnóstico, que habrán de
incorporar la prescripción del servicio de la cartera de los
servicios sociales o del programa de activación de empleo que,
en su caso, resulte procedente.
El PIPEI, Programa
Integrado y Personal de Inclusión, reemplaza al convenio de
inclusión activa vigente y se regula en el capítulo
tercero. Al objeto de focalizar este tipo de intervención
individualizada en las personas con mayores necesidades de
acompañamiento y apoyo, las personas titulares y beneficiarias
de la prestación de garantía de ingresos estarán
obligadas a negociar y suscribir este programa cuando se cumpla un
año del acceso a la prestación, sin perjuicio de
ofrecer este instrumento de inserción a todas las personas
beneficiarias del IMV.
A partir de ese
momento, Lanbide-Servicio Vasco de Empleo asignará un técnico
o una técnica de referencia que se encargará del
impulso, negociación, suscripción, seguimiento y
evaluación del PIPEI. En los casos en que su elaboración
ponga de manifiesto la necesidad de priorizar la intervención
en servicios sociales, el profesional o la profesional de referencia
se situará en este sistema.
El capítulo
cuarto regula los programas y servicios de inclusión laboral y
social, que consisten en los programas de apoyo individualizado para
la mejora de la empleabilidad ofrecidos, con carácter
garantizado, desde Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, como en otros
programas y servicios de las administraciones públicas vascas
orientados a la inclusión.
Destaca, en
cualquier caso, la previsión contenida en el artículo
119.2.b), en cuya virtud, Lanbide-Servicio Vasco de Empleo se
compromete en el marco del PIPEI a realizar, al menos, una oferta de
empleo en el mercado laboral ordinario o mediante programas
subvencionados públicamente o una actividad formativa que
permita la acreditación de los resultados del aprendizaje.
Los títulos
VI y VII, dedicados,
respetivamente, a la planificación
y desarrollo del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para
la Inclusión, y al
régimen competencial y
financiación del
citado Sistema, mantienen, en esencia, la regulación vigente.
Cabe señalar que el mantenimiento, en esencia, de las
facultades atribuidas actualmente a los municipios encuentra razón
de ser en la Ley de Servicios Sociales, en la que se imbrican buena
parte de las atribuciones vinculadas a la inclusión
(información, valoración, diagnóstico y
orientación de las personas, elaboración del
diagnóstico social, del plan de atención personalizada,
etc.), en la que esta ley no interfiere, ni introduce modificación
alguna.
Por lo demás,
se reconocen a los municipios facultades de planificación en
el ámbito de la inclusión e importantes atribuciones en
materia de ayudas de emergencia social, reservando el reconocimiento
y gestión de la renta de garantía de ingresos a
Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, tal y como deriva los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, pues solo a nivel autonómico
podrá garantizarse la necesaria homogeneidad en la definición
del derecho de contenido económico y solo una gestión a
idéntico nivel servirá de adecuada garantía para
un reconocimiento y gestión uniformes que, de otro modo, no
podría conseguirse.
El título
VIII, dedicado a la
cooperación,
coordinación y participación,
regula la Comisión Interinstitucional para la Inclusión,
como máximo organismo de colaboración entre las
administraciones públicas vascas, configurando el Consejo
Vasco para la Inclusión, como órgano consultivo y de
participación.
Por último,
el título IX,
regula la evaluación
del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión
y el Órgano de Evaluación, Investigación e
Innovación en materia de Inclusión.
El Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión
será objeto de una evaluación de funcionamiento, de
resultados, de calidad, de impacto de las estructuras de gestión
y de sus componentes con periodicidad bienal, como establece el
artículo 142. A tal fin, se atribuye la evaluación a un
órgano independiente, el Órgano de Evaluación,
Investigación e Innovación en materia de Inclusión,
a cuya regulación se dedica el capítulo segundo.
El Órgano
de Evaluación, Investigación e Innovación se
configura como un órgano administrativo especializado que, en
el desarrollo de sus funciones, actuará con plena objetividad
e independencia funcional y que tiene como ámbito de
competencia la evaluación, la promoción de la
innovación y de la investigación en materia garantía
de ingresos e inclusión.
III.-
CONSIDERACIONES GENERALES
Se presenta a nuestra consideración el
“Anteproyecto de Ley del Sistema Vasco de Garantía de
Ingresos y para la Inclusión” que tiene por objeto, tal
y como señala en su artículo 1, “regular el
Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión,
que se dirige a prevenir el riesgo de exclusión de las
personas, a paliar situaciones de exclusión personal, social y
laboral, a garantizar el desarrollo de una vida digna y a promover la
plena inclusión en la sociedad de quienes carezcan de
suficientes recursos personales, laborales, sociales o económicos”.
Con carácter previo, queremos
emitir una consideración sobre la importancia del consenso
en el proceso de elaboración de esta norma.
En nuestra opinión, el resultado del
legítimo debate sobre la reforma del Sistema de Garantía
de Ingresos -y de la RGI como eje fundamental del este Sistema- que
se plantea, debe necesariamente contar con un apoyo mayoritario.
Nos encontramos ante un debate definitorio de
la idea de sociedad que queremos y que, por tanto, va mucho más
allá de las medidas concretas que se articulen en la
modificación del Sistema. Estamos, a nuestro entender, ante un
debate sobre un elemento vertebrador de nuestra Comunidad y que es
seña de identidad, en tanto en cuanto el sistema de RGI es
parte de “nuestro patrimonio político, económico,
social y moral”.
La RGI y su reforma son de tal trascendencia
que deben aprobarse mediante los consensos plurales, transversales y
mayoritarios que esperamos como sociedad. Y, en este sentido, la
cohesión social que debe propiciar un sistema de protección
social como el vasco, referente entre el resto de sistemas de
protección existentes a nivel autonómico, merece el
esfuerzo de consenso que se demanda.
Pasando a valorar el texto que se nos ha
remitido, si algo caracteriza la situación actual, es la
necesidad de adaptar el conjunto de medidas que configuran el Sistema
Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión para
normalizar el sistema como parte del modelo general de bienestar de
Euskadi, de forma que sea posible adaptar el diseño de la
prestación de la RGI al actual contexto socioeconómico,
mejorar la cobertura de las prestaciones, corregir las disfunciones
que se han puesto de manifiesto a lo largo de los años e
incorporar la gestión del IMV, tal y como se expone en la
Memoria justificativa que acompaña al anteproyecto de Ley.
En términos generales, nos parece
oportuno que se proceda a la modernización del actual marco
normativo del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos. Tras más
de 10 años en vigor y en medio de una pandemia, se ve
necesaria una actualización profunda del marco normativo
y del propio Sistema, de cara a poder acometer con eficiencia,
eficacia y calidad las nuevas realidades de las personas
beneficiarias de estas prestaciones.
Además, se persigue mejorar la
gobernanza del conjunto del Sistema, ante la imprescindible
interacción de los servicios sociales, de empleo, vivienda,
educación y salud. Imprescindible por el entramado de ayudas
que aquí confluyen (RGI, AES, IMV…) y la importancia y
complejidad de los procesos de inclusión laboral y social.
Por todo ello, valoramos positivamente la
oportunidad de la norma que se nos presenta.
Se trata, además, de un texto técnica
y jurídicamente maduro y depurado, gracias a los años
de reflexión y trabajo que ha habido en torno a este
anteproyecto.
En este sentido, queremos destacar el esfuerzo
de participación efectiva que denota la elaboración del
anteproyecto de ley, y la búsqueda de consensos a la que hemos
aludido anteriormente.
El anteproyecto, siendo ambicioso en su
contenido, se estructura correctamente e identifica
acertadamente los grandes retos que necesitamos acometer como
País
si queremos disponer de un Sistema de Garantía de Ingresos
accesible, ágil, ordenado, inclusivo (a nivel social y
laboral) y riguroso en la supervisión.
En concreto, queremos poner en valor, a
la hora de analizar la articulación que se propone para la
consecución de los citados retos, las siguientes cuestiones:
Por un lado, la regulación de
los servicios orientados a la inclusión laboral y social
en el Titulo V del anteproyecto de Ley viene a reforzar el
acompañamiento laboral de los servicios de empleo y el
acompañamiento social de los servicios sociales. Las
herramientas de diagnóstico social y laboral, así como
el Programa integrado y personal de inclusión nos parecen
instrumentos de gestión muy útiles en la
identificación de necesidades, el seguimiento y apoyo y la
inserción de la persona beneficiaria.
Es importante la prestación económica,
pero el eje fundamental del Sistema es la inclusión social y
el acceso a un empleo siempre que sea posible, empleo que, además,
debe ser de calidad. Para ello resultará fundamental la
realización de prospecciones de empleo (para lo cual es
esencial la implicación de las empresas en las tareas de
identificación de nichos de empleo y el diseño de
acciones formativas) y la orientación y el acompañamiento
a las personas beneficiarias.
En ese camino para la inclusión es muy
importante otra de las novedades de la norma, que radica en la
asignación del profesional o de la profesional de referencia,
que, en los casos de las personas destinatarias de servicios de
inserción laboral, se asignará por Lanbide-Servicio
Vasco de Empleo. Novedad que valoramos positivamente, siempre que se
tengan en cuenta los ratios de personas perceptoras por cada
profesional de referencia, ya que la orientación laboral
llevada a cabo hasta ahora no ha tenido los resultados esperados.
En este sentido, resultará
imprescindible dotar a Lanbide-Servicio Vasco de Empleo de recursos
humanos suficientes para que estas labores de acompañamiento
se realicen correctamente.
Por otro lado, el Procedimiento que se
establece en el Título III del anteproyecto de Ley,
creemos que facilitará una gestión más
eficaz de las prestaciones y el reconociendo del derecho de las
personas usuarias, gracias a que se refuerzan aspectos como la
tramitación electrónica, se favorece el acceso por
declaración responsable y se racionaliza el procedimiento de
actualización de la cuantía (periodicidad trimestral).
En este sentido, se regula novedosamente la
actualización de la cuantía, determinando que se
procederá a una revisión trimestral para determinar la
cuantía que corresponderá en el trimestre siguiente
(art. 81). Esperamos que sea una medida eficaz, porque el problema de
los pagos indebidos que se han producido en el pasado, en muchos
casos afectaba a personas perceptoras que habían cumplido con
todas sus obligaciones y era consecuencia de una gestión
ineficiente del servicio. Nos parece importante hacer un seguimiento
de esta medida para comprobar su efectividad.
No obstante, entendemos que se debe continuar
profundizando por la vía reglamentaria en la optimización
de los procedimientos, evitando que el acceso a los derechos se vea
afectado por los obstáculos burocráticos En definitiva,
se trata de que los ciudadanos y ciudadanas conozcan este derecho y
puedan acceder a él sin ningún tipo de trabas.
Ahondando en ello, se reconoce el derecho de
las personas usuarias a relacionarse por medios electrónicos
(art. 69) pero, en muchas ocasiones, este derecho se convierte en una
obligación sin posibilidad de acceder a determinados servicios
de otra forma que no sea el medio electrónico. Se debe tener
muy en cuenta el colectivo al que nos dirigimos y que, para que este
Sistema pueda integrar a las personas que lo necesitan, es necesario
facilitar el acceso con una buena atención presencial en las
oficinas de referencia.
Por último, la Potestad Inspectora
regulada en el Título IV resulta un elemento vertebrador para
la preservación del Sistema de Garantía de Ingresos.
Consideramos que la regulación que se propone en esta materia
permitirá en la práctica corregir los desajustes que
se venían dando en el seguimiento y control de las
prestaciones concedidas. El Plan anual de asistencia, inspección
y control (art. 90) y la actividad inspectora que se le otorga al
Servicio Vasco de Empleo -Lanbide, redundarán en un mejor
control de las prestaciones.
Y, lo mismo que en los servicios de
acompañamiento social y laboral regulados en el Título
V, las actividades inspectoras y sancionadoras sólo se podrán
desempeñar de manera eficaz si se dota a Lanbide-Servicio
Vasco de Empleo de los medios humanos precisos.
Por otra parte, queremos señalar otras
cuestiones que, a nuestro entender, presentan margen de mejora
en la norma:
1. El contexto institucional europeo
La exposición de motivos del
anteproyecto de ley comienza recordando que el desarrollo de una
renta de inclusión fue una de las recomendaciones que la Unión
Europea hizo a los estados miembros para hacer frente a las
consecuencias a la crisis financiera de 2008, vinculando,
seguidamente, esa recomendación, a la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea y a la más reciente
Recomendación 2017/761 de la Comisión Europea de 26 de
abril de 2017 sobre el Pilar Europeo de Derechos Sociales.
En este marco, consideramos igualmente
necesario introducir una referencia al proyecto europeo de rentas
mínimas, impulsado por la Comisión Europea y el
Parlamento Europeo mediante el proyecto EMIN o Red Europea de Renta
Mínima.
De igual modo, echamos en falta una referencia
a la Carta Social Europea (CSE), que adoptada por los Estados
miembros del Consejo de Europa en 1961, en 1996 adoptó un
nuevo texto que ahora se llama Carta Social Europea (revisada), que
en su artículo 13.1 se refiere al compromiso de los firmantes
para "velar por que toda persona que no disponga de recursos
suficientes y no esté en condiciones de conseguir éstos
por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes,
especialmente por vía de prestaciones de un régimen de
seguridad social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de
enfermedad, los cuidados que exija su estado".
En este sentido, y referido a este artículo
concreto, el Comité Europeo de Derechos Sociales señala
como motivo de su incumplimiento en general, y específicamente
en el sistema español, los requerimientos para acceder a la
renta mínima, tanto en lo que se refiere al tiempo de
residencia exigido en la mayoría de las comunidades autónomas
como a la edad mínima que se debe haber alcanzado para recibir
la renta mínima de inserción.
A ambas cuestiones nos vamos a referir, más
adelante, en estas consideraciones generales.
2. Las cuantías propuestas
En primer lugar, queremos expresar nuestro
reconocimiento al esfuerzo presupuestario que supone en este
anteproyecto de ley la actualización de las cuantías
propuesta para las prestaciones, y los ajustes que se están
realizando.
No obstante, entendemos que es necesaria una
alerta permanente en relación a estas cuantías y sus
oportunas actualizaciones de manera que se ajusten adecuadamente, a
efectos de sortear los umbrales de la pobreza.
3. Las personas trabajadoras perceptoras
de la RGI
Si bien es cierto que la propuesta de norma que
se nos ha presentado articula de modo detallado el procedimiento de
inclusión laboral y social que se va a ofrecer a las personas
beneficiarias del Sistema de Garantía de Ingresos, no
encontramos una atención específica al importante
porcentaje de personas perceptoras de la RGI que complementan su
salario con esta prestación (con ratios que vienen oscilando,
en los últimos años, entre el 18 y el 20 % del total de
titulares perceptores).
Únicamente encontramos, en relación
con este colectivo, una modificación importante que ya se
apuntaba en anteriores propuestas de reforma: la eliminación
de la duración temporal de los estímulos al empleo para
personas trabajadoras y perceptoras de la renta.
Consideramos esencial resolver la carencia
señalada, ante una realidad que mayoritariamente afecta a
mujeres trabajadoras. Es preciso mejorar la implicación en la
revisión e inspección de las contrataciones laborales
de las personas perceptoras de la prestación, a fin de lograr
la deseada sinergia entre contratación, actividad,
remuneración y relación laboral y el ejercicio del
derecho a la percepción de la prestación, sin asomo de
ningún tipo de situación de precariedad o ilegalidad. Y
ello, máxime cuando el propio anteproyecto nos ofrece la
posibilidad de articular medidas en este sentido.
En efecto, en el capítulo II de la
exposición de motivos, en su página 11, se resalta esta
realidad en los siguientes términos: “el contexto de
un sistema que trata de apoyar a personas con bajos salarios, esta
realidad se está viendo acentuada por el crecimiento de las
formas más precarias de empleo, tanto en términos de
contratación eventual como a tiempo parcial, que afectan de
manera significativa a la población con menor cualificación.”
En el capítulo III del articulado, que
hace referencia al Programa Integrado y Personal de Inclusión,
y en concreto en el artículo 119.4, cuando se mencionan las
obligaciones de las partes intervinientes, se dice que “el
Programa Integrado y Personal de Inclusión no impedirá
el acceso de las personas destinatarias a un empleo o a una formación
no previstos en el mismo. En tal caso, se procederá a su
revisión.”
Consideramos que esta potestad de revisión
es habilitante para emprender la labor de inspección a la que
nos hemos referido, que, además, deberá recogerse en
los artículos que desarrollan la potestad de inspección
del Capítulo primero del título IV del anteproyecto de
ley.
Del mismo modo, la revisión e inspección
deberá perseguir las situaciones, todavía más
graves, en las que se produce una ausencia total de contratación
laboral.
4. Los requisitos de edad y
empadronamiento
Reconocemos el esfuerzo realizado para avanzar
en clave de universalización de la prestación y
flexibilización de los requisitos para su acceso, y somos
conscientes de la trascendencia de los requisitos de edad y
empadronamiento establecidos. En todo caso, a fin de optimizar la
cobertura, sugerimos el estudio de los impactos cuantitativos y
cualitativos de la modificación de estos requisitos, de modo
que se aproximen a parámetros europeos.
Por otra parte, queremos hacer una mención
especial, por no compartirla, a la excepción que se hace con
las personas víctimas de violencia de género o
doméstica, a las que la propuesta de norma exige un año
de antigüedad, como excepción en la regulación del
empadronamiento de ciertos colectivos vulnerables (art. 17.1.b). Por
desgracia, existe una casuística en la que es la víctima
quien se traslada, o cambia de ubicación, algunas veces de
forma repentina. Consideramos que, en ese caso, la víctima es
doblemente penalizada, por lo que esta excepción no debería
existir.
De igual manera, consideramos que no debería
haberse eliminado la posibilidad de acceder a la prestación
con un único año de empadronamiento si se acreditan
cinco años de vida laboral remunerada, posibilidad que debería
haberse mantenido en el texto que nos remiten.
5. Sobre criterios generales y
desarrollos reglamentarios
En varios artículos, a lo largo del
anteproyecto de ley, encontramos que se presentan de manera
asimétrica y a veces confusa aspectos sustantivos del Sistema
de Garantía de Ingresos, a la hora de enunciar criterios y
condiciones generales que deberán ser desarrollados
reglamentariamente, tal y como se habilita, posteriormente, en la
Disposición Final Segunda.
En algunos de ellos, si bien se prevé el
citado desarrollo posterior vía Decreto, consideramos que se
deberían explicar con mayor precisión los criterios
generales de la cuestión regulada. Tal es el caso del artículo
28 (Obligaciones de las personas titulares y beneficiarias, cuando se
alude a “causas justificadas”) y del 40 (Estímulos
al empleo, en cuanto a los “mecanismos” para este
estímulo).
En otros artículos, sin embargo, algunas
cuestiones se han detallado en exceso, con listados de casuísticas
que entendemos no proceden en una norma con rango de ley. Así
ocurre en los artículos 45 (Suspensión por
incumplimiento de obligaciones), 48 (Extinción de la
prestación) y el 119 (Obligaciones de las partes
intervinientes). Consideramos que en estos lo que procede la
eliminación de los listados y su sustitución por
criterios generales claros que faciliten el posterior desarrollo
reglamentario.
IV.-
CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS
Exposición
de motivos
En primer lugar,
sugerimos que las ideas fuerza que se recogen en los siguientes
párrafos de la exposición de motivos, en sus apartados
II y III (páginas
10 y 11 del anteproyecto de
ley), sea reforzados y argumentados, además de con
consideraciones cualitativas, con datos cuantitativos, en línea
con lo que se hace en otros apartados de la propia exposición
de motivos:
“ II
Por otra parte,
la ausencia de efectos adversos en términos de incentivos a la
inactividad. De acuerdo a los estudios realizados, la RGI no retrasa
o frena el acceso al empleo de quienes la perciben y, de hecho, las
medidas de activación específicamente orientadas a este
colectivo resultan efectivas para acelerar la transición de la
prestación al empleo.
…
En términos
más generales, el aumento del desempleo, el crecimiento en el
número de las personas paradas de larga duración, la
falta de recursos personales de las personas migrantes, la
feminización del riesgo de exclusión o la situación
de las personas pensionistas con escasos recursos económicos
son solo algunos ejemplos de los distintos factores que han
contribuido al incremento del volumen de personas necesitadas de
protección. En el contexto de un sistema que trata de apoyar a
personas con bajos salarios, esta realidad se está viendo
acentuada por el crecimiento de las formas más precarias de
empleo, tanto en términos de contratación eventual como
a tiempo parcial, que afectan de manera significativa a la población
con menor cualificación.
III
Por otra parte,
el panorama que acaba describirse ha cambiado radicalmente como
consecuencia de la crisis sociosanitaria y socioeconómica
provocada por la pandemia de COVID19. En efecto, la brusca caída
de la actividad económica derivada de las medidas adoptadas
para evitar la transmisión del virus ha tenido como
consecuencia un notable incremento de las tasas generales de
desempleo, una importante mortalidad empresarial y, sin duda, un
incremento en las tasas de pobreza y exclusión, además
de un cambio drástico en el perfil de las personas afectadas y
en los itinerarios vitales que llevan de la integración a la
exclusión, y viceversa”.
En segundo lugar,
en el apartado IV
de la exposición de motivos, en su página
12, se destaca que “el
proceso para la elaboración de la ley se ha apoyado, en gran
medida, en el trabajo desarrollado en la legislatura anterior para la
presentación en 2018 de una Proposición de Ley para la
Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social en el
Parlamento Vasco”, así
como que “esta Ley
recoge gran parte de los elementos que se incorporaron a aquella
proposición de Ley, así como los criterios, argumentos
y propuestas planteados en los documentos técnicos elaborados
en el marco de aquel proceso de reforma”.
En este sentido,
consideramos conveniente reseñar y resumir los cambios más
importantes que se han introducido con respecto a las propuestas
presentadas en los últimos años. Esto podría
servir como un indicador del grado de aceptación de algunas de
las demandas que se han ido aportando a lo largo de los procesos de
recepción anteriores y como puesta en valor del objetivo de
consenso que debe enmarcar este proceso, tal y como hemos señalado
en la consideración previa.
Artículo
1.- Objeto
Dispone este
artículo que “la
presente ley tiene por objeto regular el Sistema Vasco de Garantía
de Ingresos y para la Inclusión, que se dirige a prevenir el
riesgo de exclusión de las personas, a paliar situaciones de
exclusión personal, social y laboral, a garantizar el
desarrollo de una vida digna y a promover la plena inclusión
en la sociedad de quienes carezcan de suficientes recursos
personales, laborales, sociales o económicos”.
En nuestra
opinión, se debería hacer mención como uno de
los fines que se persiguen al de promover
la (re)integración en el mercado laboral,
como así resulta de artículos posteriores, por lo que
sugerimos añadir dicha mención.
Artículo
3.- Principios del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y
para la Inclusión
En el apartado
g) de este artículo se
señala que “el
Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión
garantizará que la incorporación al mercado de trabajo
sea siempre una opción
más atractiva y rentable
que la simple percepción de las prestaciones económicas
previstas en la presente ley”.
Proponemos
sustituir dichos adjetivos por una
opción prioritaria,
porque entendemos que debe ser así, incluso en igualdad de
condiciones.
Artículo
11.- Características de las prestaciones económicas
Consideramos que
las prestaciones económicas, además de ser
complementarias y de naturaleza subsidiaria, intransferible e
indefinida, deberían, asimismo, caracterizarse como
condicionadas al cumplimiento
de las obligaciones que se
prevén en la propia norma, lo que refuerza su carácter
de derecho subjetivo y resulta coherente con la naturaleza que se les
otorga en el art. 10.
En este sentido,
sugerimos que se adicione,
en el punto 1
de este artículo, un apartado
d) en los siguientes
términos:
“d)
Condicionada al cumplimiento de las obligaciones establecidas en los
términos de esta Ley”.
Artículo
16.- Requisitos generales para ser titular
En el apartado
1.d) de este artículo,
entre los requisitos generales para ser titular de la RGI, se incluye
el de “estar en
situación de necesidad económica en los términos
previstos en el artículo 36”.
Entendemos que,
aunque no sea una cuestión de gran importancia, enlazaría
mejor con la filosofía de la prestación la ubicación
de este requisito en el primer lugar (como letra a).
Artículo
17.- Requisitos para ser titular de las personas refugiadas, de las
víctimas de trata de seres humanos, de violencia de género,
de explotación sexual, de violencia doméstica y de
quienes hayan estado sujetas al sistema de protección de
menores, de atención socioeducativa a personas infractoras
menores de edad o hayan participado en programas de preparación
para la vida independiente
En el apartado
1.b) de este artículo
se exige a las personas víctimas de violencia de género
o doméstica un año
de antigüedad en el
empadronamiento.
Reiterando lo
expuesto en las consideraciones generales, nuestra propuesta es que
estas personas estén protegidas del mismo modo que las demás
mencionadas en este apartado, es decir, con la exigencia de estar
empadronadas y tener la residencia efectiva en algún municipio
de la Comunidad Autónoma de Euskadi a la fecha de la
solicitud.
Artículos
25.- Unidades de convivencia y 26.- Unidades de convivencia
excepcionales
Las unidades de
convivencia se regulan y definen en los artículos 25 y 26. Sin
embargo, en varios artículos anteriores, por ejemplo ya en el
artículo 11 (Características de las prestaciones
económicas), se hace mención a estas.
Consideramos que
para facilitar la comprensión de la Ley sería necesario
definir antes las unidades de convivencia, por lo que nuestra
recomendación es que se revise el orden del articulado.
Artículo
30.- Exención de obligaciones
Este artículo,
en su apartado 1.a),
menciona a las personas que están cursando estudios reglados y
son menores de 28 años,
como uno de los casos en los que se exime del cumplimiento de las
obligaciones de negociación y suscripción del Programa
Integrado y Personal de Inclusión, así como de estar
disponibles para el empleo o para servicios previos al empleo y de
figurar inscritas como demandantes de empleo o de servicios previos
al empleo en el Lanbide-Servicio Vasco de Empleo.
Entendemos que es
necesario justificar el límite
de edad escogido.
Artículo
47.- Suspensión cautelar de la prestación
Dispone el
apartado 1 de
este artículo que “cuando
existan indicios suficientes de la concurrencia de causas de
extinción de la prestación, así como de la
comisión por las personas titulares o beneficiarias de
infracciones graves o muy graves tipificadas en esta ley, podrá
suspenderse cautelarmente el pago de la totalidad de la renta de
garantía de ingresos para asegurar la eficacia de la
resolución que pudiera recaer en los procedimientos citados.”
La mera existencia
de indicios suficientes, que no se definen, no nos parece lo
suficientemente garantista ni proporcional a la consecuencia que se
establece (suspensión de la totalidad de la RGI). En nuestra
opinión, se trata de un elemento que se debe precisar, a fin
de garantizar la seguridad jurídica y la objetividad
necesarias en la aplicación de la suspensión cautelar
de la prestación.
Artículo
48.- Extinción de la prestación
En el apartado
3 de este artículo se
dice que “…igual
consideración tendrá la baja voluntaria del puesto de
trabajo en los casos en que, de acuerdo con lo dispuesto en el
Estatuto de los Trabajadores, concurra justa causa para que la
persona trabajadora pueda solicitar la extinción del contrato
de trabajo”,
relacionado con la posibilidad de extinción del contrato de
trabajo por voluntad del trabajador o trabajadora en el caso de que
se fundamente en un “incumplimiento contractual del
empresario”. Nos parece adecuado que en el articulado se haga
mención expresa a esta circunstancia.
Artículo
69.- Derecho a relacionarse por medios electrónicos
la Ley recoge en
este artículo el derecho a relacionarse por medios
electrónicos, y la tramitación y comunicaciones y
notificaciones por estos medios en los artículos 70 y 71.
A este respecto no
podemos olvidar, como hemos indicado en las consideraciones
generales, que se debe garantizar la accesibilidad de los servicios
electrónicos, salvaguardando el derecho a la no exclusión
digital. Para esto se habla de acciones formativas, instalación
de puntos de conectividad, asistencia en línea y presencial...
Nos preocupa esta cuestión debido a las características
del colectivo al que se dirige el Sistema, por lo que se debe
garantizar la atención
de calidad y presencial en
las oficinas, poniendo especial interés también en que
estas personas accedan fácilmente a citas presenciales en sus
oficinas de referencia.
Artículo
82.- Objeto e inicio del procedimiento de control
En el apartado
3 de esta disposición
se indica que “Lanbide-Servicio
Vasco de Empleo llevará a cabo un control de las prestaciones
reconocidas, al menos, con
periodicidad bienal”.
Consideramos que
se debería reducir la
periodicidad bienal a un
plazo más ajustado, teniendo en cuenta que el nuevo modelo que
se plantea se basa en declaraciones responsables.
Artículo
94.- Facultades de la Inspección de Lanbide-Servicio Vasco de
Empleo
Este artículo,
en su apartado 1.b),
faculta a los inspectores y las inspectoras de Lanbide-Servicio Vasco
de Empleo para acceder al domicilio de las personas titulares y
beneficiarias de la prestación económica, requiriéndose
su consentimiento o, en su defecto, autorización judicial a
fin de verificar la existencia de la unidad de convivencia, la
residencia efectiva de sus integrantes, la residencia en el domicilio
de más de una unidad de convivencia y cualesquiera otras
circunstancias necesarias, vinculadas al cumplimiento de los
requisitos de acceso a la prestación o a las obligaciones que
nacen de la misma.
En nuestra
opinión, cuando el lugar al que acceda la inspección
sea una empresa, esta debería producirse en idénticos
términos a los señalados en este artículo.
Artículo
114.- Relación del Programa Integrado y Personal de Inclusión
con las prestaciones económicas del Sistema Vasco de Garantía
de Ingresos y para la Inclusión Social
En el apartado
1 de esta disposición
se indica que “las
personas titulares y beneficiarias de la renta de garantía de
ingresos estarán obligadas a negociar
el Programa Integrado y Personal de Inclusión cuando
se cumpla un año
desde la fecha de reconocimiento de la prestación, con las
excepciones a que se refiere el artículo 30.1”.
Este plazo nos
parece excesivo, ya que no
será hasta entonces cuando se asigne el o la profesional de
referencia, cuando debería hacerse desde el reconocimiento de
la prestación para que desde un principio se lleve a cabo el
impulso de ese Programa para la inserción.
De este modo, se
estaría en sintonía con el reconocimiento del derecho
subjetivo a la formación y la activación que se recoge
en la Estrategia Vasca de Empleo 2030, abriendo una nueva etapa en
las políticas de empleo orientadas a la calidad, la inclusión
y la igualdad.
Artículo
118.- Firma del Programa Integrado y Personal de Inclusión
En el apartado
2 de esta disposición
se indica que “la
firma del Programa
Integrado y Personal de Inclusión tendrá lugar en el
plazo máximo de
quince meses desde la
fecha de reconocimiento de las prestaciones económicas del
Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión
y, en el caso de que su elaboración se inste por la persona
usuaria, en el plazo de seis meses desde la solicitud. Hasta su firma
se desarrollarán las intervenciones y actuaciones dirigidas al
objetivo de inclusión previstas en los artículos 111 y
112”.
En línea
con lo manifestado en la consideración relativa al art. 114
(sobre el plazo para la negociación del PIPEI), el plazo
máximo para su firma nos parece excesivo, si realmente se
pretende que las personas beneficiarias accedan al mercado laboral y
se inserten en la sociedad. Los servicios y recursos de los que
disponemos deben enfocarse plenamente en ayudar a estas personas a
integrarse social y laboralmente con la menor demora posible.
En nuestra
opinión, 15 meses equivalen a convertir a la persona
beneficiaria en desempleada de larga duración, y eso no es
bueno ni para la persona -que busca integrarse en la sociedad
evitando la cronificación de su situación particular-,
ni para el propio Sistema -que se arriesga a empeorar la calidad de
su gestión, a alargar los procesos indefinidamente y, en
definitiva, a propiciar una situación de colapso.
Sugerimos, pues,
que se reduzca el plazo
establecido para la firma y se agilice el proceso descrito.
Artículo
119.- Obligaciones de las partes intervinientes
Queremos señalar
nuestra disconformidad con lo dispuesto en el apartado
2.b), ya que se dice que
Lanbide se compromete a “garantizar
a las personas titulares o beneficiarias de las prestaciones
económicas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y
para la Inclusión, en el marco del Programa Integrado y
Personal de Inclusión, al menos, una
oferta de empleo en el
mercado laboral ordinario o mediante programas subvencionados
públicamente o una
actividad formativa
que permita la acreditación de los resultados del
aprendizaje”.
Consideramos este
compromiso por parte de Lanbide manifiestamente insuficiente. Se
podría decir que, al menos, se ofrezca una oferta de empleo o
una acción formativa cada
año que se perciba la
prestación, o sin determinación temporal, pero que sea
mayor el número de ofertas laborales o formativas.
Ello sería
posible si, como hemos dicho anteriormente, cada profesional de
referencia tiene un número determinado de perceptores y
perceptoras para la inserción laboral y puede estudiar cada
caso para llevar a cabo la valoración inicial de su situación
y de sus necesidades y el diagnóstico laboral para el
posterior itinerario de inserción.
Artículo
140.- Consejo Vasco para la Inclusión
En nuestra
opinión, la regulación que se hace de este Consejo es
extremadamente exigua, derivando al reglamento el grueso normativo.
Consideramos que
desde la Ley deben regularse
ciertos contenidos mínimos,
como las funciones del órgano, como ya hace, y la garantía
mínima de participación de determinados agentes, que no
lo hace. Esa garantía mínima de participación
debería incluir, en todo caso, al Tercer Sector social de
Euskadi, las administraciones vascas y los agentes sociales, en línea
con lo dispuesto en relación con la Comisión
Interinstitucional para la Inclusión (artículos
138-139).
Artículo
143 y ss.- Creación del Órgano de evaluación,
investigación e innovación en materia de inclusión
Valoramos
positivamente que realmente se apueste de manera firme por evaluar
esta materia. Frecuentemente insistimos en la importancia de una
buena evaluación de cara a poder elaborar políticas
eficaces, en este caso, en materia de inclusión. En este
sentido, consideramos que la creación de un órgano de
evaluación puede coadyuvar a mejorar este aspecto.
Por otra parte,
sería interesante que esas funciones de evaluación,
investigación e innovación se realizaran igualmente en
materia de empleo
y respecto a las políticas correspondientes.
V.-
CONCLUSIÓN
El CES Vasco considera un avance positivo
respecto a la situación actual el “Anteproyecto de Ley
del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos y para la Inclusión”
que se le ha presentado, al tiempo que considera adecuada su
tramitación, con las consideraciones que este órgano
consultivo ha efectuado.
En
Bilbao, a 11 de noviembre de 2021
Vº Bº de la Presidenta
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La Secretaria General
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Emilia M. Málaga Pérez
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Lorea Soldevilla Palazuelos
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